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Pourquoi consulter un avocat en droit public en cas d'expropriation ?

L'expropriation est la prérogative de puissance publique par excellente. Malgré l'opposition des propriétaires, elle permet de devenir propriétaire de leurs biens (terrains bâtis ou non bâtis). Exorbitante, cette procédure est très encadrée par une législation spéciale, le Code de l'expropriation. D'où l'importance de consulter un avocat un tant soit peu spécialisé pour défendre utilement ses intérêts (conserver sa propriété immobilière ou obtenir une indemnisation acceptable).

Docteur en droit public, maître de conférences en droit public, Arnauld Noury est avocat au Barreau de Lille. Il a implanté son cabinet à La Madeleine (commune limitrophe de Lille, à cinq minutes des gares Lille-Flandres et Lille-Europe). Il met son expertise en droit administratif et sa rigueur au service des collectivités territoriales, des entreprises et des particuliers. Il intervient d’abord et avant tout devant les Tribunaux administratifs de Lille, Amiens et Rouen et la Cour administrative d’appel de Douai. Il peut aussi vous représenter devant les juges de l’expropriation de tous les tribunaux de grande instance du ressort de la Cour d’appel de Douai (Arras, Avesnes-sur-Helpe, Béthune, Boulogne-sur-Mer, Cambrai, Douai, Lille, Valenciennes, Saint-Omer), sans qu’il soit nécessaire de recourir à un avocat postulant.

Comment se déroule une expropriation ?

L’expropriation ne peut être exercée que par l’Etat. Seul habilité à mettre en œuvre une expropriation, l’Etat n’en est pas nécessairement le bénéficiaire (i.e. l'expropriant). Le Code de l’expropriation n’énumère pas les personnes susceptibles d’être expropriants. Selon la jurisprudence administrative, il peut s’agir :

  • Des collectivités territoriales (communes, départements, régions) et de leurs groupements (métropoles, communautés urbaines, d'agglomération ou de communes, syndicats intercommunaux, etc.) ;
  • Des établissements publics (CE, 17 mars 1972,Levesque) tels que les hôpitaux, les agence de l'eau, etc. ;
  • Et même de personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public, comme les sociétés d'économie mixte (CE, 30 déc. 2013,Société immobilière d’économie mixte de la ville de Paris) ou les sociétés publiques locales (SPL).

La procédure d’expropriation repose sur la succession de deux phases, une phase administrative et une phase judiciaire.

La phase administrative comprend deux procédures décisionnelles aboutissant :

  • La première à une déclaration d’utilité publique (en principe, arrêté préfectoral ; par exception, arrêté ministériel ou décret), après une enquête préalable visant à l’information et à la participation du public sur le projet (« toute personne ») ;
  • L’autre à un arrêté de cessibilité (arrêté préfectoral), après enquête parcellaire auprès des seules personnes concernées (propriétaires, locataires, etc.).

C’est seulement à l’issue de la phase administrative que la phase judiciaire peut être engagée.

Sur saisine de l’expropriant, le transfert de propriété est ordonné par le juge de l’expropriation, au vu de la déclaration d'utilité publique et de l'arrêté de cessibilité. 

A compter de cette ordonnance, les expropriés ne sont plus propriétaires. Ils ne sont pas pour autant expulsés des lieux. Ils peuvent continuer à les occuper. Sauf accord amiable, l'administration expropriante ne peut pas entrer en possession tant qu'une indemnisation, fixée par le juge de l'expropriation, n'a pas été versée par l'expropriant.

Cette seconde partie de la phase judiciaire va permettre d'établir les indemnités auxquelles les expropriés ont droit.

Elle est notamment caractérisée par une visite des lieux et par un débat contradictoire.

L'administration expropriante devra justifier le montant de ses offres, que les expropriés peuvent utilement contredire (valeur vénale par comparaison avec des ventes de terrains analogues, etc.).

Distinctes, les deux phases de l'expropriation sont juridiquement liées. Si la déclaration d'utilité publique et l'arrêté de cessibilité sont annulés par les juridictions administratives, le juge de l'expropriation devra en tirer les conséquences si les expropriés le lui demandent (retour en pleine propriété, etc.).

Peut-on contester la déclaration d'utilité publique ? 

La déclaration d'utilité publique (DUP) peut évidemment faire l'objet d'un recours en annulation devant les juridictions administratives (Tribunaux administratifs, Cours administratives d'appel et Conseil d'Etat). Il s'agit d'un recours pour excès de pouvoir. L'annulation est prononcée par le juge administratif si la DUP est illégale.

La procédure d'élaboration d'une déclaration d'utilité publique est suffisamment complexe pour que des illégalités se produisent (insuffisances de l'étude d'impact, de l'enquête publique, etc.). Ces vices entraînent l'annulation de la DUP si elles ont privé le public d'une garantie ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision.

Au fond (légalité interne), une déclaration d'utilité publique n'est légale que si le projet poursuivi par l'administration expropriante présente une utilité publique (réaménagement d'un quartier, implantation d'un équipement public, etc.), si l'expropriation est nécessaire (c'est-à-dire si l'administration n'est pas d'ores et déjà propriétaire de terrains qui lui permettraient de réaliser son projet) et si le bilan entre les avantages attendus de la réalisation du projet et ses inconvénients est positif. La plupart des annulations concernent des projets des collectivités territoriales. Mais même de très grands projets ont été annulés ( ligne TGVautoroute, etc.).

Ces recours en annulation peuvent évidemment être introduits par les propriétaires menacés d'expropriation. Mais ils peuvent aussi être engagés par d'autres personnes, notamment des riverains justifiant d'un intérêt pour agir, compte tenu des nuisances pouvant découler de la réalisation du projet de l'administration. Il peut encore s'agir d'associations (protection de l'environnement, du patrimoine, etc.). Leur intérêt pour agir est apprécié par correspondance entre leurs statuts (les intérêts qu'elles se sont données) et les effets du projet déclaré d'utilité publique.

Le délai de recours contentieux est bref : 2 mois à compter de la publication de la déclaration d'utilité publique au Recueil des actes administratifs de la préfecture (s'il s'agit d'un arrêté préfectoral) ou au Journal officiel de la République française (s'il s'agit d'un arrêté ministériel ou d'un décret).

Le recours contre la déclaration d'utilité publique peut être assorti d'un référé suspension (art. L. 521-1 du Code de justice administrative). Deux conditions doivent être remplies : l'urgence et un moyen de droit de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la DUP. La condition d'urgence est rarement satisfaite.

Peut-on contester l'arrêté de cessibilité ?

L'arrêté de cessibilité peut aussi être contesté devant les juridictions administratives. Mais il ne peut l'être que par les personnes directement concernées par l'expropriation. En effet, cet arrêté est précédé d'une enquête parcellaire visant à identifier les parcelles dont l'expropriation est projetée et ces personnes (propriétaires, nus-propriétaires, usufruitiers, titulaires de droits réels, locataires, preneurs de baux, etc.).

Le délai de recours contentieux contre l'arrêté de cessibilité est aussi de 2 mois. Mais il court à compter de la notification qui leur en est faite.

Le contentieux peut évidemment porter sur les illégalités entachant en lui-même l'arrêté de cessibilité. Mais les liens entre cet arrêté et la déclaration d'utilité publique sont suffisamment étroits pour former ce que la jurisprudence administrative appelle une opération administrative complexe. En d'autres termes, il est possible d'obtenir l'annulation de l'arrêté de cessibilité en invoquant les illégalités entachant la déclaration d'utilité publique. Il s'agit en quelque sorte d'une session de rattrapage pour ces requérants, lorsque la publication de la DUP a échappé à leur vigilance.

L'arrêté de cessibilité peut encore être assorti d'un référé suspension (art. L. 521-1 du Code de justice administrative). La jurisprudence a posé une présomption d'urgence. Il suffit donc de faire naître un doute sérieux sur sa légalité. L'intérêt d'une suspension de l'arrêté de cessibilité est d'empêcher l'expropriant d'engager ou de poursuivre la phase judiciaire (transfert de propriété et indemnisation).

Comment obtenir l'indemnisation la plus juste ? 

Sauf si la déclaration d'utilité publique et l'arrêté de cessibilité ont été suspendus ou annulés, l'administration expropriante peut saisir le juge de l'expropriation pour qu'il ordonne le transfert de propriété. A partir de cet ordonnance, les expropriés ne sont plus propriétaires. Des négociations amiables peuvent encore avoir lieu avec l'administration expropriante. Mais, à défaut d'accord amiable, les indemnités sont fixées par le juge de l'expropriation. Un mois après leur paiement, les expropriés doivent quitter les lieux (art. L. 231-1 du Code de l'expropriation).

Les indemnités sont réputées correspondre à l'intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l'expropriation. Le préjudice d'ordre moral n'est donc pas pris en compte (maison de famille depuis plusieurs générations, etc.).

Le Code de l'expropriation n'impose aucune méthode pour évaluer ces indemnités. Dans la plupart des cas, le débat porte sur une comparaison entre les immeubles expropriés et les ventes d'immeubles analogues (superficie, entretien, localisation, etc.), afin d'aboutir à un prix par m². Mais cette comparaison est légalement encadrée par des règles complexes (appréciation de la consistance des biens, date de référence, qualification de terrain à bâtir par rapport à la réglementation d'urbanisme, etc.). A cette indemnité principale peuvent être ajoutées des indemnités accessoires, correspondant à d'autres préjudices (remploi, perte de clientèle pour une entreprise, etc.).

Même si la représentation par un avocat n'est pas obligatoire devant le juge de l'expropriation en première instance, la complexité de ces affaires et l'importance de leurs enjeux financiers sont telles que l'assistance par un avocat, un tant soit peu rompu à cette législation spéciale, est souhaitable.

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